地勘单位改革要坚持企业化的方向

1. 地勘单位改革要坚持企业化的方向

河南省地勘局进行“两精干一过渡”的改革,是结合该局的实际进行的积极探索,并受到河南省政府和河南省国土资源厅的大力支持、职工群众的拥护,改革信心增强,步伐迈得较快。党的十七大决策2020年实现全面建设小康社会,完善社会主义市场经济体制,因此改革十分紧迫。“戴事业帽子、走企业路子”的过渡期时间紧迫,“事业帽子”不是现在戴的,早就有了,关键是走好“企业路子”。现在各级政府和各方面改革的步伐很快,地勘单位只有加快改革步伐才能抓住机遇,获得改革的时间和空间。
(1)地勘局组建的矿业公司、集团公司,要事企分开,按现代企业制度管理,规范运作,才能解决融资、矿业权经营、企业内部财务运行、走出去经营等财务制度的障碍。同时,豫矿公司应是实体经营的公司,要理顺与河南省政府组建的投资公司、市政府组建的矿业公司之间的关系,省政府组建的投资公司应是投融资平台,不进行实体经营。
(2)河南省公益性地质调查队伍机构体系健全,力量较强,工作思路明确,但能否定为公益一类,不是地勘局自己所能决定的。当前厅局共管、以局为主的体制也是一个过渡。目前,要重点关注4个问题:一是要处理好国土资源部、中国地质调查局、大区地调中心、河南省国土资源厅、河南省地勘局和河南省地质调查院的关系。地调项目的立项、管理应加强沟通协调,发挥国土资源管理部门的作用。二是地调成果为社会共享,确定经过调查发现的可供进一步勘查的工作区由谁来登记探矿权的问题时,应考虑在行业内部的公平竞争,增加透明度。三是按照地质工作规律改革地调项目立项管理制度。对经常性的国家地质填图项目,地质环境调查和地质灾害监测、预警项目及社会服务工作等,应列入财政预算经常性项目,实行常态化管理。
(3)改革需要一个较长的过程,“事业帽子”对解决这个问题最有用。这部分单位按照国家事业单位改革的整体政策展开相关活动即可,但应对地勘单位企业化经营予以财政政策支持,以破解过渡期实行“双轨制”导致的政策性障碍,为顺利过渡创造条件。当前,省国土资源厅、地勘局在政府的支持下应充分利用国务院地勘单位改革的政策,为他们多办实事,促发展保稳定。
(4)加强行业管理,促进地勘单位改革,避免互相矛盾。例如,省、市、县级的公益性队伍和机构的改革经费,不是省地勘局一家就能全部包揽下来的,因此,各级政府的财政预算,能不能每年提供经常性经费满足这种需要?省属其他地勘局是否也要单独设立一个精干的地调院?这些问题都需要进一步论证。省地勘局一级推进改革,也只能在企业化上自主决定,而事业单位的设置和工作任务,还是要由省政府来决定。

2. 地勘单位企业化经营改革的重要意义

地勘单位实施企业化管理的改革已经进行了十几年，但是这次国办发〔1999〕37号文提出的属地化管理和企业化经营的改革，比原有的改革深刻得多、重要得多，可以说在地勘单位改革进程中具有非同寻常的意义：
1.这次地勘单位的改革，是在政府机构改革的带动下进行的。原地矿部撤销之后，新成立的国土资源部没有带队伍的职能，这就从根本上割断了纵向上政企、政事不分的链条。而属地化之后的政府管理，也完全是按照政企、政事分工的格局运作，各省级政府不具体管理各地勘局的业务和生产经营，因而是有新意的管理体制，既排除了上边对下边干预，也排除了下边对上边的依赖。这就可能大大加速地勘单位企业化进程。
2.这次地勘单位的改革，是在公益性地质工作和商业性地质工作分开条件下的改革。两类地质工作的区别是：①公益性是经费运作，用完核销，事业管理；商业性是投资运作，用完进入矿产品成本企业管理。②公益性是政府财政出钱；商业性是企业（包括国有企业）出资。③公益性地质成果，向社会公开，无偿提供；商业性地质成果，企业独占，有偿转让。④公益性地质工作由政府用计划配量；商业性地质工作由市场配置。这4个区别决定实施地勘单位企业化经营之后，地勘单位使用地勘费可以按市场规则，可以自主决定商业性的投入，没有好的项目可以不做，另图他业；对公益性地质工作，无须动用地勘费基数，如果承包地质大调查任务，则完全是一种技术劳务活动，按合同规定进行，有则做，没有则另图他业。
3.这次地勘单位的改革，是上（级）下（级）一起改，不是下改上不改。首先，国土资源部不再直接管理商业性地勘单位，这就是改革。其次，省地勘局也要实行企业化经营，同所属地勘单位一起，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。局机关的管理和利益，要同所属地勘单位经营成果挂钩，不再置身于地勘单位之外指挥企业化。
4.这次地勘单位的改革，其目标定位在企业上，而不是企业化管理。对此，国土资源部印发的《地质勘查队伍管理体制改革宣传提纲》明确指出：“企业化经营是指地勘队伍要按照政企（事）分开的原则，逐步转变事业机制，建立健全企业机制，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体。”“地勘单位作为企业，不受地域的限制，有权依法走向全国乃至境外去谋求经营和发展。”
5.这次地勘单位的改革，是在地勘费划定基数不再改变（政策性增资，基数统一上调，在各单位之间，也是相对不变的），同时也不再下达预算内地质勘查任务的改革。这本身就是一种机制、一种政策。从此以后，地勘单位干好了，国家不再减拨地勘费；干不好，国家也不再增拨地勘费。这就是说，今后地勘单位深化企业化改革，不再是为减轻国家负担，而是为自己的生存和发展，即企业化经营是地勘单位自身的需要。
6.这次地勘单位的改革，是在不同起点上的改革。十几年前地勘单位“三化”的改革，其起点在各地勘单位之间基本一致。而现在，虽然所给的优惠政策基本相同，但经过多年的企业化管理，各自的经济实力、机制转变程度大不一样。这就是各单位为什么对这次改革所承受的感觉不同。但市场并不同情弱者，所以一方面要根据本单位的实际情况实施企业化经营；另一方面对改革的目标、实现目标的时限又不能降低要求。从这一点来说，改革是不迁就后进的，每个单位都要争上游。
7.这次地勘单位的改革，将会改善地勘单位的生产经营环境。因为地勘单位的主业和多种经营，本来就是地方经济、区域经济的组成部分，可是长期以来由于条条管理，束缚了它和区域经济的联系。而属地化管理，则从根本上解决了这个问题，大大有利于地勘单位融入区域经济之中，是一次极好的发展机遇。
这7个特点足以说明，对地勘单位属地化管理、企业化经营改革的认识，不能简单地理解为“体制下放”，它的意义非常深远。除此之外，我们还要认识到：
（1）在社会主义市场经济条件下，从事商业性地质工作的地勘单位由事业转为企业，是历史的必然，不是一种比较选择。因为从地勘单位所从事的主业看，市场经济把地质工作分为公益性和商业性。商业性地质工作当然是由企业来进行，包括国有企业；公益性地质工作，如果是由业主（或政府）来发包，也可以由企业来进行。至于地勘单位从事的非地勘业，更就是企业的生产经营范围，如工程勘查、基础施工、矿业开发、机械加工与修理、测绘印刷、商业服务等。所以从事商业性活动的地勘单位是什么性质，并不是可以任意选择的，而是由它所承担的社会职能所决定的。对此，即使允许地勘单位暂时保留其事业性质也很难长久，终究也要转化为企业。当然，从我们主观愿望来说，事业性质坚持的时间越长越好，最好永远不变。但这终究不是地勘单位自身所能决定的。对此，与其盲目乐观，不如早有思想准备为好。否则，一旦有变将难以生存和发展。
（2）大多数地勘单位由事业转为企业，也有得天独厚的有利条件。有些人，一提事转企，就感到很难接受，认为困难太多。其实困难当然是存在的，但更要看到有利条件。比如：大多数地勘单位已经有了人均几万元的物质技术条件和矿产资源、房地产资源条件，有了十几年市场收入的基础（多数占总收入2/3），有国务院37号文所给予的各项政策，有基础设施建设大上马和区域经济相结合的发展机遇等。试问，在国内有哪个企业、行业，在不负担离退休人员经费、又给资本金投入的条件下搞企业？如果有这样的条件还不敢走向市场，还不敢与其他企业竞争，实在是小看了自己。如果有这样的条件搞企业还怨天忧人，实在是对不起国家的关怀和广大职工的期待。
（3）地勘单位事转企的起始时间不能等待，要很长一段时间才能达到。因此，有人虽然同意事转企，但认为那是很长一段时间以后的事。其实很长一段时间，是指由事业单位向企业过渡的过程，在这个过渡过程中，只有用企业的机制推动，才能顺利达到。因此作为企业机制的建立，必须放在过渡期之始，不能放在过渡期之末。很明显，一般意义上的企业，主要有三个基本条件：一是自主经营、自负盈亏；二是有最低限度的资本金；三是有比较稳定的主导产品或劳务。而地勘单位由事业向企业转化的过渡期，正是为了解决上述三个问题。第一条，通过带地勘费基数下放，加上事转企，予以解决，第二条和第三条，在企业机制建立之后，通过很长一段时间的自我积累和结构调整，才能解决。所以地勘单位的企业化经营不能等，必须从现在开始，尽快建立起企业的机制，同时保留“事业”外壳。
正是基于上述认识，国办发〔1999〕37号下发后，全国各地勘单位就立即投入到企业化经营的实践中去。如今，经过两年多的努力，已经取得了良好成绩，并且获得了一些经验。下面的三个模式，就是这些经验的体现。

3. 关于地勘单位企业化经营

地勘单位企业化经营是国办发〔1999〕37号文件正是提出的,它与原来的地勘单位企业化或经营管理企业化有着重要不同。主要区别在于:这次的企业化经营是以地勘费作为基数不变的情况下提出的,实际上它是一种机制设计,即基数不变意味着为每一个地勘单位构筑一个相同的起跑线,从此,干好的单位不再减少地勘费,干差的单位不再增加地勘费,这就是机制。也就是说,在这以前,地勘单位企业化创收,是减轻国家负担;而实行地勘单位企业化经营之后,其创收就是为了自己的生存和发展。这个基数不变的政策,虽然在实践中被突破了,但其实质并未改变,即增加的基数不是出于完成地质工作任务的需要(因为国家已不再向地勘单位下达任务,它的事业职能已经终止),而是出于事业单位员工待遇的需要。
这个机制设计为1999年以后地勘单位发展起了重要推动作用。根据中国地质矿产经济学会对原地矿部所属的31个地质矿产勘查开发局的统计,2006年经营收入达到238亿元,比1999年增加208%,总资产387亿元,比1999年增加106%。
但是,在地勘单位企业化经营的推进中,也遇到了不利于向企业转化的外部环境。这就是我国进入21世纪之后,原有中小国有企业和集体企业纷纷改制,职工下岗;仍然存在的国有企业也在大量减员,而新建的民营企业又有我们无法与之对比的竞争力,造成地勘单位多种经营所办的企业纷纷被挤出市场。面对这种情况,职工对进入企业的看法与过去大不相同。而同期,事业单位不仅没有减员增效和被民营企业吃掉的压力,工资福利待遇还不断提高。一个同级别的退休职工,在事业单位要比在企业多拿一倍退休金。这样的现实,使地勘单位领导和职工普通产生了不愿意转企的顾虑,使企业化经营的推进出现了严重的思想障碍。因而,当前地勘单位企业化的争论,不是个理论问题,而是一个利益问题。那些论证从事商业性地质工作应当由事业单位承担的观点不值一驳,但是一旦把现有60多万名地勘职工转为企业,将会出现极不稳定的因素。可是,如果继续维持现状,对我国矿产勘查运行机制的深化改革,进而对提高我国矿产勘查国际竞争力也是极为不利的,所以,必须研究提出新的对策。

4. 我国大部分地勘单位正在企业化改革之中

我国地勘单位是在计划经济体制下形成和发展起来的。旧中国几乎没有专业的地质队。新中国成立之后,由于经济和社会发展的需要,迫切要求加强地质工作。于是在当时的计划经济体制下,由中央财政出资组建地质队,统称地勘单位,实行事业体制管理。其经费由中央财政统一拨付,其任务由国家计划统一安排,所取得的地质成果上交国家,由国家向社会无偿提供。这种体制和机制显然无法适应社会主义市场经济的需要,因为大多数地质成果(除不具有排他性的公益性地质成果外)是矿山企业的生产要素或建设项目的基础工程,其本身就是企业生产过程的一部分。在政企分开、市场配置资源、企业具有独立经济利益的情况下,这些地质成果是不能无偿提供的,生产这些地质成果的单位也不能不搞独立的经济核算,这就提出了地勘单位企业化改革的问题。
早在1985年,地矿部党组就根据党的十二届三中全会制定的《中共中央关于经济体制改革的决定》精神,提出地质工作的“三化”,即地质成果商品化、地勘单位企业化、地勘队伍社会化。改革历程大致经过两个阶段。第一阶段从“三化”的提出开始,到原地矿部石油局整体改企和地勘队伍属地化管理为止。这个阶段的改革是在国家直属事业单位大框架之内进行的,因此既要完成地勘预算逐步减少后的地质工作计划,又要从事市场的开拓,通过市场收入弥补预算内地勘费的不足。从这个意义上说,这个阶段的改革是为国家减轻负担,同时是为了自己的生存和发展。第二阶段从原地矿部石油局事业单位转企、国务院办公厅《关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》(国办发〔1999〕37号)下发开始,到现在乃至今后一个时期。这个阶段改革是国家把公益性地质工作和商业性地质工作分开,公益性地质工作由新组建的中国地质调查局组织实施,商业性地质工作由原地勘队伍来承担,国家不再向地勘队伍下达地质工作计划,但国家仍保留地勘费基数。此后,地勘队伍面向市场,商业性地质工作要从市场取得,其他产业活动也要来源于市场。通过市场活动,逐步转为企业。国务院办公厅《关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》(国办发〔1999〕37号)明确规定:“地质勘查单位主要从事资源勘查、开发和工程勘查工作,同时积极开发多种经营和服务创收,逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。”工业部门所属地勘队伍“可以从各自部门的实际情况出发改组为企业或进入企业集团”。这就是地勘队伍改革的目标。

5. 地勘单位企业化

地勘单位企业化或管理企业化，也是《地矿部地质工作体制改革总体构想纲要》正式提出的。它是针对地勘单位作为一个整体，如何增强其活力而需要进行的改革。当时，国家经济体制改革是以搞活企业为中心环节，联系地质工作实际，自然落实到搞活地勘单位上。很显然地勘单位在实行地质成果商品化之后，不可能再像以前那样，把国家地质工作任务平均分配给每个地勘单位，这就必然出现地勘单位生产要素的剩余。而搞活地勘单位，首先就是让他们自主地运用这些剩余生产要素，为本单位创造收入。这就提出了“一业为主，多种经营”的政策。
有了地质项目管理，又有了“一业为主，多种经营”，必须在地勘单位内部机制上提供一种动力，以区别干好和干差，对干好的应当给予鼓励，对干差的应当给予鞭策，这就要建立健全经济责任制，后来形成了多种形式的承包经营责任制。可以说在地勘单位推行承包经营责任制，基本上可以比较全面地反映地勘单位的企业化内容。
一、关于承包经营责任制遵循的原则
当时强调推行地勘单位承包经营责任制，应当遵循下列基本原则。
(1)在坚持社会主义公有制的基础上，按照“两权”分离的原则，实行政、企或政、事分开，以克服集国家所有权与经营权于一身的弊端。通过承包经营合同确定国家与地勘单位责权利关系。代表国家政府职能的机构，行使国家行政权力，对地勘单位实行方针、政策和行政领导，进行宏观间接管理，做好规划、协调、监督、服务工作;代表国家资产所有者的经济机构按照承包经营合同规定的经营方案和要求进行管理，不得在合同规定之外干预地勘单位的经营活动。地勘单位在国家规定的方针、政策和宏观间接控制，以及合同规定的要求下，依法行使自主经营的权利，为实现国家利益和单位自身利益而进行经营活动。
(2)坚持实事求是的原则，从实际出发，紧密结合地质行业特点，合理确定承包经营原则、形式和内容。在承包经营原则上，按照“包死基数，确保上交，超收多留，歉收自补”的原则，结合地质工作高风险的特点和地勘单位现实承受能力，实行“包死基数，定额上交，超收全留，歉收自补”的办法。即确保国家有稳定的收入，又使地勘单位逐步积聚自我发展的能力和职工收益有稳步的增长。在承包经营形式上，不搞“一刀切”，根据不同情况，实行不同的承包经营形式，如地勘单位实行“两包、一补、一挂”，工业企业和服务行业实行“两包、一挂”。在承包内容上，本着少投入、多产出、效益好的原则，包资产利用、产出效益、发展后劲，工资总额随效益浮动。承包指标要少而精，不宜过多过细。
(3)坚持改革与发展相结合的原则，处理好改革与发展的关系。改革要促发展，发展又为改革创造宽松的环境，合理制订经济政策和承包经营周期。在经济政策上，国家对地勘单位一方面要采取“放水养鱼”的经济扶持政策，帮助地勘单位自我发展机制的形成和发展;另一方面要加强国家宏观经济调控政策，严明国家财经纪律，强化宏观约束机制，限制地勘单位短期行为;在承包经营周期上，由于地质工作连续性强、工作周期长，地质市场发展不稳定，多种经营刚起步，故承包经营周期不宜太短，一般应以不低于四年为宜。
(4)坚持国家、地勘单位、经营者和职工个人利益四兼顾的原则，责、权、利、效四者紧密挂钩，合理确定承包基数、经营目标及分配关系。承包基数的确定，原则上按承包前三年平均水平，但又必须结合承包期前景作适当调整。这是地质工作探索性、多变性、风险性特点所决定的，经营目标的确定必须是以实现国家利益、地勘单位利益、经营者和职工收益的增长为前提。内部分配上经营者和职工收益都必须与经济效益挂钩，多劳多得，奖勤罚懒，充分调动其积极性。
(5)坚持优化原则，承包经营要引进竞争机营，实行招标承包，优化承包经营方案，确定承包经营者。
(6)承包经营合同要坚持平等协商、互利互惠的原则。合同一经签订，签约双方均必须信守合同的约定关系，各尽其职，各履其责，各得其利。违反者必须负违约责任，并赔偿因违约给对方所造成的经济损失。强化国家经济监控，合同双方均必须接受国家审计部门审计。承包经营期前，应由审计部门进行资产评估，作好核资验证工作;经营期间，按年度进行审计;经营期满进行终结审计，做出全面评价。
(7)“两个文明”建设一起抓，在加强物质文明建设的同时，要加强精神文明建设。
物质文明是基础，精神文明为物质文明提供精神动力和智力支持，为它的正确发展方向提供有力的思想保证。
二、关于承包经营责任制的内容、形式和做法
承包经营责任制的核心内容是责权利的紧密结合，以承包经营合同形式，把国家与地勘单位责权利结合起来，把宏观调控与微观搞活结合起来，把改革与发展结合起来，使国家与地勘单位的经济关系法定化和制度化，促进地质工作经济和社会效益的不断提高。实行承包经营责任制工作的具体程序和做法是:
(一)资产评估
这是推行承包经营责任制的前提，其内容为:①查清固定资产拥有量，界定固定资产设备原值及净值数;②查清流动资金实有数，界定定额流动资金和非定额流动资金;③划分国家资金和单位资金，并核实专项基金实有数;④查清债权债务，界定其合理性。资金评估或核资验证，应由上级主管部审计机构进行审计，评估界定，强化其法定性。
(二)经营方案的制订
这是承包经营活动的行动纲领和目标，直接关系着国家、地勘单位、经营者和职工四者的利益。内容一般包括:经营方向、目标和实现方案的组织技术措施三个部分。“方案”的制定必须贯彻优化原则，经营方向正确，指标先进合理，措施切实可行。方案指标测算中一定要注意指标体系的完整和指标计算口径的一致性，计算方法要正确。
(三)招标竞争
这是引进市场竞争机制，优化经营方案和优选经营者的有效方式，其招标的一般程序是:宣传动员、发布招标公告或通知、投标者资格审查、制发招标书、投标者编报投标书、组织公开答辩及综合评审;择优确定承包经营方案和经营者、上报主管部门批准任命为经营者和法人代表。招标工作中关键是要做好宣传动员工作和对投标者的资审、经营者的评定工作。
(四)签订承包经营合同
由发包方与承包方共同商订合同条款，达成协议，双方签约。合同内容一般包括:承发包单位名称、承包经营周期、承包形式、承包经营方向和目标、国家财产维护、债权债务处理、职工生活改善、安全、精神文明建设、双方权利和义务、违约责任、对经营者的奖罚等。合同签字后，即具有法律效力。
(五)承包经营方案的组织实施
除改革地勘单位经营活动的外部条件外，在地勘单位内部要紧密围绕政、企或政、事分开，落实经营自主权和分配政策，完善内部经营机制，加强内部经营管理，理顺关系，充分调动各方面积极性，确保经营方案的实现。
(1)建立和完善地勘单位内部经营机制:①发展国家预算内地质工作、社会地质市场和多种经营，增强经济实力，建立和完善自我积累和自我发展机制;②按照计划调节与市场调节相结合的原则，按照价值规律的要求，加强计划经营管理，完善自我调节机制;③自觉遵守国家政策和法令、法规，完善自我约束机制;④按照精神鼓励与物质利益相结合原则，完善激励机制。通过建立和完善地勘单位内部经营机制，把地质勘查经营活动纳入有计划商品经济轨道，强化生产经营管理，为确保经营方案的实现创造条件。
(2)调整内部生产组织结构，改革内部管理体制和方法。按照生产经营活动的要求，改组内部生产组织结构和管理体制。有条件的单位应根据市场经济的发展情况划出的那份力量和资产单独组建地质勘查公司和多种经营企业，专门从事地质市场和多种经营，在地勘单位统一领导下，实行内部独立核算，自主经营，逐步自负盈亏;国家预算内地质工作，应按地质项目实行内部承包，组建分队，按项目单独核算，落实责权利。
(3)理顺内部经济关系，调整分配政策。实行多种形式的内部承包经营责任制和作业承包经济责任制，责权利效紧密挂钩，理顺纵横经济关系。地质勘查公司可参照工程勘察设计单位的管理办法，实行技术经济责任制，其分配政策除按国家规定缴纳税金和能源建设基金外，税后利润上交一定额度给主管单位。余下留成按规定建立“四项基金”。地勘单位举办的多种经营企业，参照有关企业管理办法进行管理，其分配政策除按规定缴纳税金外，税后留利交一定额度给主管单位，余下留成建立“四项基金”。地质项目分队实行内部承包经济责任制，节约提成奖励。
(4)完善经济核算体系。使地勘单位的经济活动形成一个网络，分国家预算内、社会地质市场、多种经营三条线，分别计算盈亏或节超，合并计算整个地勘单位的盈亏，并按国家和主管部门的规定完成交纳任务后，余下留成统一建立“三项基金”。
(六)承包经营期效益评价及利益分配
承包单位承包经营期满，应对其经营成果及效益进行全面评价。为了正确评价承包经营者实绩，维护国家利益，保护地勘单位和经营者的合法权益，应由主管部门审计机构对承包单位和经营者实行承包经营责任审计。审计的主要内容应包括承发包双方履行合同情况，承包经营单位的承包经营目标完成情况，财经纪律和法规执行情况，承包期间经营状况和财产管理情况，并对承包期的经济效益进行全面评价，以审计评价结果作为利益分配依据。国家对地勘单位应按“包死基数，确保上交，超收多留，歉收自补”原则所制定的具体政策进行分配。单位内部职工利益和经营者的分配，应按照责权利挂钩，多劳多得，奖勤罚懒的原则，实行多种形式的分配办法。职工工资总额与经济效益挂钩浮动。挂钩浮动的形式:一种是工资总额与国民收入直接挂钩，工资总额随国民收入增长而适当增长，既要使职工收入随效益的提高而有所增长，又使国家对消费基金不致失控膨胀;另一种是工资总额直接与单位留利挂钩的浮动。两种挂钩的形式都是比较可行的。
三、关于地勘单位承包经营责任制实践中的问题及其解决的途径
地勘单位承包经营责任尚存在一些亟待研究解决的问题。
(一)改革地勘单位经营活动的宏观约束条件
这既是地勘单位承包经营责任制稳步健康地发展，进一步搞活地勘单位的必要外部条件;又是确保国民经济良性循环的客观需要。随着地勘单位承包经营责任制的推行，地勘单位经营自主权扩大，独立性增强，将会出现一些问题:如地勘单位经济利益与国家整体经济利益的结合问题;职工眼前利益与长远利益的结合问题，单靠地勘单位自身是难以合理处理的，必须要有国家的指导和监督，这是当时急需探索解决的重要课题。地勘单位经营活动宏观约束条件的改革，要体现以经济方法为主的管理原则。重点是改革地质工作计划体制和完善地勘单位经营活动的监督体系。
改革地质工作计划体制，其基本目标是:逐步实现国家对地勘单位由直接管理为主向间接管理为主的转变;由依靠行政手段管理为主向依靠经济手段、法律手段管理为主的转变;由指令性、实物量计划为主向政策性、价值量计划为主的转变;由生产型计划管理向生产经营型计划管理转变。逐步建立起适应有计划商品经济体制要求的新的地质工作计划体制，调控好地勘单位经营活动，使之稳步持续发展。按此要求改革现行地质工作计划体制:①根据国家组织机构改革，尽快建立和完善新的计划组织管理体制，就其本质而言是建立国家与地勘单位两级的计划组织管理体制。②调整计划管理权限，本着“大的管住管好，小的放开搞活”的原则，国家预算内地质工作“抓住两头，放开中间”，即抓计划投入、产出成果、质量和工作周期。其计划控制范围是:地质项目立项决策;项目投资及产出成果、地勘费总额、基本建设投资总额及建设项目、职工总数等，实行指令性计划，并通过项目承包合同确保计划的实现。地质市场及多种经营，实行指导性计划，运用经济杠杆，促其实现，其余计划和指标下放给地勘单位自主安排。③改善计划综合平衡方式，由实物量为主的平衡转向价值量为主的平衡。④完善计划指标体系，随着地勘单位服务领域的扩大，应当引进国民生产总值、总产值、国民收入、全员劳动生产率等综合性指标，为全面评价经济效益提供依据。⑤改革计划管理方法。由年度计划为主转向以五年计划为主，五年计划分年度切块安排，逐年滚动向前推进，以确保五年计划完成为准则。
建立和完善地勘单位经营活动的监督体系。一方面地勘单位主管部门加强法规制度建设，严明财经纪律外，特别要着力加强审计监督，强化国家对地勘单位的经济监控。既要抓好财务活动的审计，又要抓好经济效益的审计，尤其要抓好对决策的审计，这是效益成败的前提，不但是对承包经营期满的审计监督，还应抓好经营期初审计和经营期间的审计监督，把地勘单位的全部经营活动置于国家法定监督机构的监督之下。另一方面地勘单位必须完善和严格遵守核算、统计和各种报告制度，自觉遵守国家有关政策、法令和法规，实行自我约束和自我监督。
(二)改革地勘单位经营活动的外部运行条件
这也是稳步健康地推行承包经营责任制，搞活地勘单位的又一必要条件，必须相应的进行配套改革。重点是要改革地质工作价格体制问题。较长期以来地质工作是以定额成本费用作为价格进行计价的，这对于当时加强经济核算，评价地质经济效益起到过积极作用。这也是产品经济和内向型经济的产物，已不符合发展商品经济的需求。突出的问题:一是价格形成要素不全，只有成本，没有计划利润是不符合商品价格的形成及等价交换原则的;二是由于价格不合理造成地勘单位与其他行业企业盈利率不合理的差异，苦乐不均。既不利于评价行业、企业间的社会经济效益的优劣，又不利于调动地勘单位职工的积极性;三是价格体系不全，只有劳务施工价格，没有地质成果价格，不适应地质成果商品化的要求。由此而导致国家和社会失去了判断地勘单位经营效益和对社会贡献大小的客观依据;也使地勘单位自我积累、自我发展和经济激励机制的建立没有客观的经济基础，已成为地勘单位不活的一个重要原因。改革地质工作价格体制已是当务之急。
改革的方向和路子是:
(1)建立地质工作“双重”价格体系:①劳务施工价格，用以解决国家与地勘单位的劳务成果的交换(即加工订货关系)。其计价形式可分为工程手段价格、矿产普查基地价格、矿产储量价格、区调图幅价格。②地质成果商品价格，用以解决国家向“对口”需要的单位提供地质成果商品的交换。
(2)计价原则:劳务施工价格一般应按成本、利润原则进行计价。即地质工作成本费用加计划利润。地质成果商品价格一般应按成本、效益原则进行计价。这是一个比较复杂的问题，应专门研究。
(3)价格水平的确定。劳务施工价格水平受成本水平和计划利润水平制约。成本水平的确定，按照商品经济原则，应以平均成本水平为宜;计划利润水平的确定，既要考虑到国家财政负担情况(因地勘费是国家拨款)又要考虑到地勘单位的承受能力，同时也要考虑到银行利率水平。
(4)制定价格的步骤，总的设想是随国家进行价格体制改革的机遇，地质工作价格体制改革要同步配套。但考虑到实际情况以及当时首先要理顺国家与地勘单位的经济关系，应先制定施工价格，完善施工价格体系。在此基础上再制定地质成果商品价格。先易后难，易见成效。
(三)承包经营方案中，不要包地质项目
当时有两种截然不同的意见:一种意见认为，承包经营方案中，应当包地质项目，作为承包经营责任制内容的一项具体任务。其理由是①地勘单位的职能是从事地质工作的，“承包”不包地质项目则不称其为地勘单位;②“承包”能确保国家规定的地质项目任务得到贯彻落实。另一种意见则认为，在承包经营方案中不应包地质项目。其理由是:第一地勘单位承包经营责任制，是解决国家与地勘单位的经济关系，推进地勘单位企业化，它是规定和反映地勘单位全部经营活动，以价值(价格)为量度的综合经济效益为目标，对所进行的国家预算内地质项目、地质市场项目和多种经营工作转化为价值形态的总承包。没有必要再把具体项目纳入承包经营方案内。第二地质项目实行项目管理，进行招标或委托承包，建立国家与地勘单位的劳务施工关系，推进地质成果商品化。通过项目承包经济合同，使项目任务的贯彻落实得到了保证。如果把地质项目纳入承包经营方案中，不但与地质项目管理重复，而且势必导致地质项目招标承包制的取消。第三承包经营周期较长，兼以地质工作变化大，地质项目在整个经营周期内很难事前确定和包死。综上两种意见，从地质工作体制改革实现“三化”目标和现实可行性，显然后一种意见是比较合理可行的。
从上述承包经营责任制的内容看，考虑的已经相当全面、深入，也就是对地勘单位实行企业化的要求已经相当明确。但是在后来的实践中，由于种种原因，并没有像设想那样做得很到位。

6. 深化国有地勘单位改革，做好地勘行业管理

进一步落实国务院关于地质勘查队伍管理体制改革的方案，按照事企分开的原则，推进国有地质勘查单位的企业化改革。尽快落实国有地质勘查单位离退休人员和在职职工社会保障等相关政策，解决后顾之忧，为改革创造有利条件。通过深化改革，提高国有地勘企业的竞争力，充分发挥国有地勘单位在矿产勘查工作中的骨干作用。
国土资源部和省级国土资源管理部门要认真履行地质勘查行业管理职能，组织制订和落实促进地质勘查行业改革和发展的政策措施，引导各类矿产勘查企业健康发展，指导国有地质勘查单位的改革和发展。研究制订矿产勘查行业发展战略和规划，明确矿产勘查行业的发展方向，加强矿产勘查行业管理。完善矿产勘查技术规范和行业标准，指导和促进矿产勘查行业健康发展。建立矿产勘查行业统计分析制度，发布包括矿产勘查在内的地质勘查情况通报，及时为社会提供矿产勘查成果信息服务。加强矿产勘查人员和机构的资质管理。规范和发展行业协会，发挥好行业自律、中介服务等作用。

7. 　地勘单位的改革和改组

在理清地勘体制改革总体思路的基础上，首先抓的应当是对现有地勘单位的改革和改组，因为它不仅关系到地勘体制改革的深化，也关系到几十万地勘队伍的生存和发展。从改革的内容看，现有的地勘单位的改革已经超出了地勘体制的改革。地勘单位面临的问题，主要表现在两个方面：
一是体制机制上的问题。即在计划经济体制下形成的地勘单位，是事业管理体制；而在市场经济体制下的地勘单位，除从事公益性、基础性地质工作外，其余地质工作都是企业行为。因此，大多数地勘单位要转化为企业，实际上是企业的改革。
二是结构上的问题。在计划经济体制下，用行政方法配置出来的庞大的地质勘查生产能力，在市场经济条件下，用市场机制来配置已经不需那么多了。即大多数地勘单位（估计80%以上）要转到非地勘产业，这是重大的结构调整。
这两个问题是相互关联的，第二个问题只有通过第一个问题的解决才能解决，因为生产经营结构调整本身就是一种企业行为，只有通过企业机制，才能给予有效的推动。所以大多数地勘单位的改革（保留的公益性地调队伍除外），从根本上说是实行事转企，即按国企改革的要求和部署推进改革。
一、要从国家调整国有经济布局中把握自己的位置
从地勘单位当前所从事的经营范围看，均不属于国有经济需要控制的行业和领域，而属于“其他行业和领域”，即都在竞争领域之中，要通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高素质，在市场竞争中求生存、求发展。为此，应当以地勘局为单元，搞好产业结构调整，重点加强自己的主导产业和支柱产业，如地质勘查、矿业开发、工程勘察、基础施工等。培育骨干企业，发展规模经济；有的则形成企业群，在市场竞争中，有分有合，突出科技开发，占领行业至高点。
二、实行规范的公司制改革
要对主要产业和支柱产业中的企业，实行规范的公司制改革，建立有限责任公司或股份有限公司。实现产权多元化。首先是创造条件，吸收职工入股，把企业利益同广大职工财产利益结合起来，从根本上改革企业经营机制；其次新投入的增量资本，不再办独资企业，而是作为股权投入，可以在地勘单位之间相互参股，也可以同其他企业、其他所有制搞合资。通过公司制改革，重点构建好法人治理结构，明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。所有者对企业拥有最终控制权。董事会要维护出资人权益，对股东会负责，对公司的发展目标和重大经营活动作出决策、聘任经营者。监事会对企业财务和董事、经营者行为发挥监督作用。经营者对企业日常生产经营活动负全部责任。
三、要从实际出发，放开搞活小型企业网点
对大多数地勘局来说，放小应坚持以地勘单位（地质大队一级）为主体，统筹考虑，加强领导，大胆推进；应坚持与产业结构调整、资本结构调整相结合，有利于以局为单元的主导产业、支柱产业的形成；应坚持与实施再就业工程相结合，采取各种措施、有利于人员分流；应坚持国有资产不流失，确保所有者权益。放小要采取多种形式，如股份合作制、合伙经营、产权出售、引资嫁接、企业兼并、租赁经营、承包经营、委托经营等。通过放小，国有资本要退出或者转为债权，实现产权制度的改革。
四、要努力减轻新办企业社会负担
在实施公司制改革和放活小型企业网点的同时，对原地质大队的基地进行改造，使其逐步形成物业管理中心，它的主要职责是：①负责基地房地产及公共的设施的维护管理；②负责原地勘单位承担的社会职能，如子弟学校、职工医院、托儿所、食堂等管理；③负责离退休人员及下岗人员的管理；④接受委托管理小型企业网点等。在经济上对物业管理中心实行独立核算，自收自支，经费包干，最终过渡到企业，交到地方，并入当地社会管理。物业管理的所有服务都是有偿的，收费标准要公平合理，经过批准。
五、要探索国家对地勘局、地勘局对所属企业股权管理的有效形式
按照国家所有、分级管理、授权经营，分工监督的原则，在地勘局（也可以改总公司或集团公司）这一级，争取省政府授权经营，对国有资产承担保值增值的责任。地勘局对所控股、参股的企业，则代表出资人，行使所有者的权益，确保出资人到位。此外，地勘局在地勘单位由事业向企业转化的过渡期，还负有管理地勘费分配、管理除股权之外的国有资产、管理离退人员和下岗职工的职责。
除上述大多数地勘单位之外，对“中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务”的地勘单位，也要进行改革。其体制设计大致可以分为三类：
（1）地质调查管理机关，包括国家地调局及派出机构。它是纯事业单位，负责国家确定的地质调查任务的下达式发包、监督执行及成果阶收。
（2）国家地调局直属的专业地质调查（或科研）机构。它是生产性事业单位，实行预算管理。按照下达的任务编制经费预算。按照确定的任务和预算开展工作，并进行考评。这些单位在确保完成任务的前提下，也可以开展对外有偿服务，以充分利用已有的生产要素，减轻国家财政负担，增加单位的效益。
（3）与国家地调局有项目联系的地质调查机构。它们可以是企业，也可以是科研单位或大专院校。联系的方式也是多种形式，有的发包招标，有的委托承包，有的长期合作。对项目联系单位，地调局可以提出资质要求，公平竞争。公益性地质调查，实行项目联系，有利于充分利用生产要素，提高专业化水平，符合我国地质勘查生产能力供大于求的实际。
地调局对直属事业单位和项目联系单位，在管理上必须有所不同。前者，在经费上应当管的严一些，防止挪用和流失；后者，在质量上应当严格把住关，在价款使用上不能干预，只要按合同保质保量完成任务，即应当承付价款。

8. 地勘单位企业化问题

地勘单位企业化，是地质勘查队伍管理体制改革的重要举措。但在调研中，还是能听到：地勘单位属事业性质，专业性强，对财政资金依赖强，包袱重，经济基础差，经营性资产少，装备差，产品交易难，投入产出的资金链连接不上，不可能企业化的言论，存在对地质工作改革方向的疑虑。
国务院关于加强地质工作的决定，要求省级政府和国务院相关部门要认真总结改革经验，加大工作力度，因地制宜，区别对待加强对改革的指导。但10年来，一直没有制定一个地质勘查队伍管理体制改革方案的具体实施细则，更没有主动去总结、推动和帮助排解难题。因此企业化进程缓慢。
目前迫切需要研究解决地勘单位由于事业性质还是企业性质不明确带来的许多实际问题。首先是，理论上不通，因为全额拨款的事业单位，与企业是两个不同性质的主体，出资人不同，成果归属不同，追求的目标不同，体制、机制不同。许多地勘局采取“一套人马两块牌子”的办法，保留局的事业单位性质，同时设立一个或几个企业性质的矿业开发公司、工程勘查公司和多种经营公司，职工特别是主要领导都是一身二任，在工资、奖金和收益分配上，难以处理；其次是，不符合规制，财政体制上不允许企业资金与事业资金混用混支；第三是审计部门对地勘单位往往按事业性质依法审查。那些按企业运作的收支方式是违规的，即便一时得到当地主管领导理解，有关部门睁一个眼闭一个眼放过，但物是人非，只要是违规的事，就有可能被后来人追究查处。这样的事例已经发生过。
许多人以为地勘单位企业化就要取消事业费，这是一种误解。国家需要用事业费把地勘单位的离退休人员和其他社会职能剥离出来，进入统一的社会保障体系。
国务院关于地质勘查队伍管理体制改革方案和加强地质工作的决定，鼓励地勘单位走矿产勘查开发一体化的企业化道路，在内蒙古等地区已经开始这么做了。但有些地区个体采矿业发达，地方政府政策鼓励并有一定程度的保护，地勘单位无法向采矿业延伸。地勘单位一般缺乏采矿技术和人才，资金实力也不强，主要还是为社会投资矿业者做技术服务，很不满意发展这种“打工经济”。但地勘单位以国家事业单位性质，与投资方联合注册矿业开发公司时，有时也很难获得批准。也因为地勘单位的事业性质，有的地方政府则干脆用行政命令划拨地勘单位的矿业权给重点国有矿山企业无偿使用。目前，多数地勘单位只是以入股分红的方式参与矿业开发，自主开发的不多。广东佛山地质局是公益二类地勘单位，该单位有一个划为多种经营的非来峰非金属矿物材料有限公司，生产钻探泥浆、冶金辅助材料等，已收购贵州一个煤矿，正在努力打进宝钢湛江基地提供冶金辅助原料供应，经营者希望突破国有性质的体制约束，实行股份制，留住人才，做大做强，完全可能发展成为一个勘查开发一体化的企业，但因缺少改革路线和规章指导，顾虑重重。
分析评论：地勘单位企业化的方向要坚定不移，经过10年探索，现在需要进一步深化，企业化要付诸行动，要相信地勘职工的承受能力。当然行动上不要一刀切，必须因地制宜、区别对待，只要政策和方法对路，不会出什么大事。我国地域广大，各地情况不同，经济发展水平差别也大，对地质工作的需求必然也有差别，地勘单位自身条件也各不相同，提倡从各地的实际出发，按自身条件和当地具体情况，创新有活力的企业体制。同时，需要及时制定一套相关的办法或规定，指导和规范企业化的进程。